Sign up with your email address to be the first to know about new products, VIP offers, blog features & more.

Van instrumenteel sturen naar normatief handelen

door Sjoerd Slagter

Onder invloed van de dadendrang van politici en steeds kritischer consumenten is de overheid gaan sturen op meetbare resultaten. Dit wordt met name zichtbaar in het onderwijsbeleid van de laatste decennia. De kwaliteit van onderwijs wordt gemeten aan de hand van reeksen afvinklijstjes. En dat heeft geleid tot een inmiddels alom gepraktiseerde instrumentele aanpak. In dit artikel laat ik zien dat zo’n instrumentele werkwijze op grenzen stuit en een maakbaarheid suggereert die niet is waar te maken. Ik pleit dan ook voor een normatieve professionaliteit: subjectief oordelen blijkt betrouwbaarder dan objectief meten.

 

Schaalvergroting

Heel lang was de school van de ouders. Zij waren vrijwilligers die, met zoon of dochter op de school, de school bestuurden. Ze bepaalden identiteit en inrichting, benoemden docenten en directie, en declareerden alle kosten bij het ministerie. Met de invoering van de lumpsumfinanciering (1994) veranderende dat ingrijpend. Scholen werden ineens zelf verantwoordelijk voor hun huisvesting, personeelsbeleid en financiën. De overheid werd op afstand gezet. Circulaires met gedetailleerde voorschriften voor beloning, ziekteverzuim, verlofregels, lessentabellen etc. behoorden tot het verleden. De minister ging niet langer over het onderwijs, maar de schoolmanagers: zij werden de baas in de school.

Waar eerst de algemene docentenvergadering het voor het zeggen had, werd dat overgenomen door het college van bestuur, dat zich ging organiseren. Want één ding bleef hetzelfde: het geld kwam nog steeds uit Den Haag. Schoolbestuurders gingen lobbyen bij Kamerleden en onderhandelen met ministeries, om geld, altijd om meer geld. De toegenomen autonomie leidde tot nog een nieuw verschijnsel: bestuurlijke schaalvergroting. Scholen gingen massaal fuseren. Het vroegere ‘hoofd der school’ heette nu: voorzitter van het College van Bestuur. De verschillende Colleges van Bestuur organiseerden zich in de VO-raad en werden gezamenlijk een speler waarmee de minister terdege rekening moest houden.

 

In mijn tijd bij de VO-raad typeerden wij deze cultuur vanregelgeving en controlezucht als ‘zorgelijk’.

 

Meetfetisjisme

Dit ging goed totdat Kamerleden en achtereenvolgende ministers zich begonnen te realiseren dat er ieder jaar miljarden naar het onderwijs gingen (in 2017: 38 miljard), maar dat zij eigenlijk nauwelijks iets te zeggen over de besteding van al dat geld. En toen de commissie-Dijsselbloem in 2007 ook nog eens concludeerde dat de politiek zich niet met de didactiek in het klaslokaal mocht bemoeien, maar wel toezicht moest houden op de onderwijsresultaten, koos de minister voor een nieuwe aanpak: hij ging sturen op output. Examencijfers, doorstroompercentages, percentages geslaagden en de PISA-ranking: dit werden de indicatoren op basis waarvan het ministerie vaststelde of er goed werd lesgegeven. Als reactie op deze aanpak kozen scholen voor een instrumentele aanpak.

Vanuit de behoefte aan controle en voorspelbaarheid, en als reactie op de al maar toenemende verantwoordingsdruk, gaan scholen aan de slag met lijstjes: examenlijstjes, PISA-lijstjes, tevredenheidslijstjes, zelfs lijstjes over veiligheid en pesten. Dit meetfetisjisme manifesteert zich in allerlei vormen. Zo scoort de Onderwijsinspectie niet alleen op financiële kengetallen, maar meet zij ook onderwijstijd, de efficiëntie van die onderwijstijd, het taalgebruik van de leraar en de kwaliteit van het klassenklimaat, om maar enkele van de meer dan honderd indicatoren te noemen.

In mijn tijd bij de VO-raad typeerden wij deze cultuur van regelgeving en controlezucht als ‘zorgelijk’, omdat zo de nadruk komt te liggen op meetlatten in plaats van op mensen. Maar we hadden geen alternatief, in ieder geval geen ander alternatief van minder lijstjes en minder indicatoren. Inmiddels zijn we steeds beter gaan beseffen dat kwantiteit niets zegt over kwaliteit. Het aantal diploma’s of aantal geslaagden informeert ons niet over kwaliteit van diploma’s en geslaagden. Bij onderwijskwaliteit gaat het namelijk niet over objectief meten, maar over subjectief oordelen. En subjectief oordelen doen professionals: docenten dus.

Juist dat oordelen missen we in het onderwijs. Het lijkt momenteel belangrijker de procedure correct te hebben doorlopen (staan de kruisjes op de goed plek?), dan het juiste oordeel te vellen. Overheden, bestuurders zijn zo wanhopig op zoek naar zekerheid, dat ze daar kwaliteit voor inleveren. Juist deze tijd laat zien dat voorspelbaarheid en maakbaarheid onrealistische wensdromen zijn. Met nog meer kruisjes of nog langere tabellen lossen we de uitdagingen van vandaag niet op. Die uitdagingen zijn immens.

 

Complexiteitreductie

Onlangs wijdde de BBC één van haar programma’s aan de ‘50 grand challenges for the 21st century’. Bovenaan deze lijst met uitdagingen staan thema’s als: ‘wereldwijde verstedelijking’, ‘opwarming aarde’, ‘toenemende ongelijkheid’, ‘gezondheidszorg’ en ‘sociale uitsluiting’. Wat al deze thema’s met elkaar gemeen hebben, is de toegenomen complexiteit ervan, die inmiddels nagenoeg onhanteerbaar is. Een goed voorbeeld is het milieubeleid. Het klimaatakkoord van Parijs wordt door (vrijwel) alle landen onderschreven, maar de haast intrinsieke onzekerheid over de precieze effecten van menselijk handelen leidt permanent tot discussie en uitstel van handelen.

Bij alle thema’s uit de lijst van ‘50 grand challenges for the 21st century’ speelt het probleem van elkaar tegenwerkende eisen als effectiviteit, efficiëntie, transparantie en democratie. De aard van de problematiek vereist direct ingrijpen, maar inspraak van betrokken actoren en afweging van privébelangen frustreren effectief optreden. Om die reden wordt complexiteit steeds meer geassocieerd met chaos, stroperigheid en onbestuurbaarheid. Bedrijven, ziekenhuizen en scholen moeten laveren tussen enerzijds de regels en procedures van de democratische rechtsstaat en anderzijds de verwachtingen en rechten van individuen.

Omdat het voortbestaan van organisaties sterk afhangt van hun strategisch vermogen om om te gaan met al die eisen en verwachtingen, gaan managers die complexiteit reduceren, in een poging alles overzichtelijk en hanteerbaar te maken. Om die reden heeft de Rijkoverheid een Taskforce Complexiteitsreductie ingesteld (samen met de VNG). Afgelopen september kwam zij met haar eindrapport. Belangrijkste aanbeveling: standaardisering. Bijvoorbeeld van informatiesystemen, van kwaliteitsregels en van rapportages. Complexiteitreductie wordt benoemd als één van de drie belangrijkste managementvaardigheden. Houd de zaken simpel en transparant, is de boodschap. In organisatie-jargon: de commissie adviseert instrumentele professionaliteit. In dit artikel, en in mijn colleges aan de HTF, pleit ik voor een andere aanpak, namelijk normatieve professionaliteit.

 

Normatief handelen is het nieuwe ordeningsprincipe.

 

Bestuurlijke onmacht

Steeds vaker merken professionals in allerlei soorten organisaties dat er grenzen zijn aan de mogelijkheid de complexiteit van problemen te reduceren. In een geglobaliseerde netwerkmaatschappij zijn de onderlinge verbanden tussen personen, organisaties, landen enz. zo ingewikkeld geworden, dat dat leidt tot toenemende onvoorspelbaarheid en onzekerheid. Margriet Sitskoorn, neuropsycholoog en hoogleraar  Klinische Neuropsychologie, duidt deze toestand aan met het acroniem VUCA-world: Volatility, Uncertainty, Complexity en Amiguity zijn de kenmerken van zo’n wereld. Deze ‘postmoderne complexiteit’ (typering van Harry Kunneman) doet zich voor op het niveau van bestuur, management en professioneel handelen, en leidt steeds vaker tot bestuurlijke onmacht. We zien dat in de zorg (het PGB-dossier), in het onderwijs (gelijke kansen-debat) en in de politiek (onmacht in Europa, Brexit).

De postmoderne complexiteit laat zich niet meer temmen met behulp van rationele, technische en wetenschappelijk kennis. Bestuurders en professionals geven steeds vaker toe dat zij ‘het ook niet meer weten’ en krijgen dan al gauw het verwijt dat ze ‘maar wat aan rotzooien’. Hans Boutellier wijst er in zijn boek De improvisatiemaatschappij echter op dat hun dit lang niet altijd te verwijten valt. De bestuurlijke onmacht staat namelijk niet op zichzelf, maar hangt samen met de grote maatschappelijke onbestemdheid en ingewikkeldheid. Het reduceren en controleren van deze onzekerheid en complexiteit los je niet meer op met een instrumentele aanpak. Boutellier wijst op de complexiteit, de wirwar aan wetten, regels, procedures en afvinklijstjes. Hij stelt dat de bestuurlijke onmacht voortkomt uit het ontbreken van morele helderheid en pleit voor hernieuwde aandacht voor de inrichting van de ‘morele ruimte’. Sociale ordening, werk, onderwijs en bestuur vat hij op als inrichting van die morele ruimte, die wordt uitgevoerd door normatieve professionals. Normatief handelen is het nieuwe ordeningsprincipe.

 

Stilzwijgende kennis

Normatief handelen is gebaseerd op wat de Hongaars-Britse wetenschapper en filosoof Michael Polanyi tacit knowledge noemt. Deze ‘stilzwijgende kennis’ is moeilijk overdraagbaar en omvat ook waarden, ervaringen en attituden. Tacit knowledge is dan ook meer dan alleen maar impliciete kennis. Het begrip verwijst naar een vermogen in de mens dat hem stuurt in zijn handelen: een vormgevend vermogen dat we nog maar gedeeltelijk begrijpen en dat veelal onbewust blijft, maar dat ons helpt om onderscheid te maken in relevantie, betekenis en waarde. Juist dit vermogen speelt in het onderwijs een cruciale rol. Onderwijs maakt leerlingen niet alleen vaardig, maar ook waardig en aardig (uit: Ons Onderwijs 2032). Het is verontrustend dat juist die vormende rol van het onderwijs nauwelijks (expliciete) aandacht krijgt.

 

Het subjectieve oordeel van de professional levert een betrouwbaarder kwaliteitsborging dan de objectieve data van de inspectie.

 

Yvonne Leeman (lector Pedagogische Kwaliteit van het Onderwijs bij Windesheim) heeft onderzoek gedaan naar de kansen voor normatieve professionaliteit in het onderwijs. Zij stelt vast dat de condities om aandacht te geven aan vorming verre van optimaal zijn. Iedereen in het onderwijs wil meer aandacht voor normatieve professionalisering, maar er is geen tijd voor. Die gaat op aan voorbereiding voor toetsen, tests, examens. Dat gaat altijd voor. Volgens Leeman maken we elkaar helemaal gek met die cijfers. Cijfers zijn hooguit een middel, nooit een doel. Het gaat erom het leren van jongeren betekenisvol te maken. Onderwijsverbetering is geen managementprobleem dat je stuurt met cijfers. Onderwijsmensen verzetten zich met reden tegen de beoordeling van scholen louter op basis van ‘neutrale’, objectieve resultaten. Zulke oordelen ontkennen de werkelijke basis van kwaliteit.

 

Hogere orde

Polanyi vraagt nadrukkelijk aandacht voor het feit dat tacit knowledge ook verwijst naar een streven: het streven naar kennis en waarheid met een universele intentie. Dat wil zeggen: een kennend vermogen dat ons verbindt met een hogere orde. Polanyi beschrijft hier wat Charles Taylor hyper goods noemt: waarden die niet alleen onvergelijkbaar belangrijker zijn dan andere, maar die ook het standpunt bepalen van waaruit deze moeten worden gewogen en beoordeeld. De betrouwbaarste morele visie is niet de visie die geheel buiten onze intuïties gegrondvest is, maar die juist gebaseerd is op onze intuïties. Precies in deze intuïties ligt het vermogen om adequaat te handelen in complexe en onvoorspelbare contexten.

De instrumentele rede slaagt er niet in de complexiteit van huidige ‘vloeibare’ en ambigue maatschappij recht te doen, anders dan deze te reduceren tot afvinklijstjes. ‘Losgekoppelde’ formele kennis voldoet niet meer om de taaie vraagstukken van de 21 e eeuw op te lossen. Als we kennis loskoppelen van het menselijk oordelen, wordt rationaliteit een macht die zich tegen ons keert. Formele kennis blijft van belang om om te gaan met de complexe vraagstukken van vandaag, maar met feitenkennis alleen redden we het niet.

 

Normatieve professional

De complexiteit van de huidige maatschappelijke uitdagingen vragen om een kennen dat verbonden is met een ‘hogere orde’. De normatieve professional beschikt over een innerlijk vermogen, de tacit knowledge, waarmee hij zijn handelen een morele dimensie geeft en (zo) verbindt met gemeenschappelijke waarden. Het subjectieve oordeel van de professional levert een betrouwbaarder kwaliteitsborging dan de objectieve data van de inspectie.

 

[ Dit artikel verscheen in Phronèsis Nummer 4 – Maart 2018 ]